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Kurzfassung

1. Anlass

Die EU-Kommission hat im Dezember 1996 einen Richtlinienvorschlag für eine Strategische Umweltprüfung (auch: UVP für Pläne und Programme) vorgestellt (Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, Dokument KOM(96) 511 endg. - 96/0304(SYN), von der Kommission vorgelegt am 25.03.1997, ABl. EU Nr. C 129/14 vom 25.04.1997).

Um Erfahrungen zur praktischen Anwendung und gesetzlichen Verankerung der Strategischen Umweltprüfung in der Regionalplanung zu sammeln, hat das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen (MURL NW) gemeinsam mit der UVP-Gesellschaft e.V. einen Praxistest der Strategischen Umweltprüfung in der Gebietsentwicklungsplanung (GEP) in Form eines Planspiels durchgeführt.

Die Verfahrensanforderungen des Richtlinienvorschlags wurden dabei auf das GEP-Änderungsverfahren projiziert. Der Ablauf des Planspielverfahrens, in dem die Verfahrensanforderungen der Strategischen Umweltprüfung in das heutige Verwaltungsverfahren integriert wurden, ist in der Abb. 1 dargestellt.

2. Der Planspielfall

In der Regionalplanung sind grundsätzlich drei Anwendungsfälle der Strategischen Umweltprüfung zu unterscheiden, die jeweils unterschiedliche inhaltlich-methodische Anforderungen mit sich bringen:

  • Regionalplanerische Entscheidungen über Projekte, die im nachfolgenden Zulassungsverfahren UVP-pflichtig sind (z.B. Abfallentsorgungsanlagen, Abgrabungsvorhaben)
  • Regionalplanerische Entscheidungen über flächenbezogene Darstellungen, bei denen ein direkter Bezug zu einem UVP-pflichtigen Vorhaben nicht gegeben ist (z.B. Siedlungsbereiche)
  • Leitbilder und Zielaussagen des GEP, die keinen direkten Projektbezug haben, sich aber auf die räumliche Entwicklung des Plangebiets und damit auch auf die Umwelt auswirken.

Zudem ist zwischen der einzelnen GEP-Änderung und der Neuaufstellung eines GEP mit einer hohen Anzahl an Einzelentscheidungen zu unterscheiden.

Durch das MURL NW wurde für das Planspiel die Erweiterung von Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereichen in einer Teilregion des Landes ausgewählt, da Veränderungen des Siedlungsbereichs der häufigste Anwendungsfall in der Regionalplanung ist.

Abb. 1: Ablauf eines GEP-Änderungsverfahrens und Verfahrensanforderungen der Strategischen Umweltprüfung

Grundlage des Planspiels war - zeitlich, personell und inhaltlich verkürzt - folgender Fall:
Anläßlich eines neuen Autobahnanschlusses melden drei Gemeinden (Teilgebiet des Regierungsbezirks)# Bedarf zur Erweiterung gewerblicher Flächen an, wozu eine GEP-Änderung erforderlich ist. Diese Wünsche stoßen jedoch auf regionalplanerische Vorbehalte: Zwei der Gemeinden haben bereits heute in größerem Umfang ungenutzte Gewerbeflächen ausgewiesen, so dass ein Überhang besteht. Die dritte Kommune ist in ihren Erweiterungsmöglichkeiten aufgrund von Naturraum- und Wasserschutzgesichtspunkten räumlich sehr stark eingeschränkt. Die Bezirksplanungsbehörde prüft darum auch, ob die Bedarfe der drei Gemeinden im Rahmen einer interkommunalen Kooperation gedeckt werden können.

3. Ablauf des Planspiels

Das Planspiel umfasste folgende Verfahrensschritte (s. auch Abbildung 1):

  • Anmeldung eines Bedarfs zur gewerblichen Entwicklung durch die Gemeinde
  • Scoping-Termin
  • Erarbeitung eines Planentwurfs und einer Umwelterklärung
  • Beteiligungsverfahren
  • Überarbeitung des Planentwurfs

Den dann erforderlichen Aufstellungsbeschluss durch den Bezirksplanungsrat sowie die Genehmigung des Plans durch die oberste Landesplanungsbehörde war nicht mehr Bestandteil des Planspiels.

Am 1.10.1998 fand bei der Bezirksplanungsbehörde in Detmold ein Termin zur Abstimmung von Inhalt und Detaillierungsgrad der Umwelterklärung (Scoping) zur beabsichtigten Änderung des Gebietsentwicklungsplanes statt. Gesprächsgrundlage war ein von der UVP-Gesellschaft vorbereitetes Scoping-Papier. Teilnehmer des Termins waren neben der Bezirksplanungsbehörde Vertreter von Umweltbehörden (StUÄ, LÖBF, Höhere Landschaftsbehörde) sowie Gemeindevertreter (Städte- und Gemeindebund).

Auf der Basis dieser Besprechung erarbeitete die UVP-Gesellschaft e.V. unter enger Einbeziehung der Bezirksplanungsbehörde eine Umwelterklärung (gemäß Artikel 5 des Richtlinienvorschlags), die sowohl strategische Lösungsansätze als auch räumliche Alternativen mit einbezieht. Die Informationen der Umwelterklärung wurden in die regionalplanerische Abwägung einbezogen, die ebenfalls als Entwurf für das Planspiel vorbereitet worden ist. Die Planspielteilnehmer (Gemeindevertreter, Vertreter aus Umweltbehörden, Träger öffentlicher Belange, Umweltverbände, Öffentlichkeit) sichteten die Umwelterklärung aus ihrer spezifischen Sicht und bereiteten eine Kurzstellungnahme zur Planung und zur Umwelterklärung vor.

Das Beteiligungsverfahren zum Planspiel fand am 2. und 3.12.1998 in Bielefeld statt. Die Planspielteilnehmer erhielten in zwei parallel arbeitenden Gruppen Gelegenheit, zu Planung und Umwelterklärung Stellung zu beziehen. Die Bezirksplanungsbehörde hatte bei der Überarbeitung der Planung die Stellungnahmen zu berücksichtigen. Der teilweise überarbeitete Planentwurf wurde anschließend zum "Ausgleich der Meinungen" diskutiert.

Neben dem Beteiligungsverfahren wurden während dieser zwei Tage Diskussionsblöcke zur Plan- und Programm-UVP allgemein, zum Richtlinienvorschlag sowie zu ausgewählten Themengebieten (z.B. Öffentlichkeitsbeteiligung) durchgeführt.

Als Teilnehmer des Planspieltermins wurden 20 Vertreter von Fachbehörden und Verbänden eingeladen, die größtenteils bereits heute in die GEP-Verfahren eingebunden werden. Als Vertreter der Öffentlichkeit, deren Beteiligung in GEP-Verfahren bislang nicht vorgesehen ist, wurden Vertreter von Bürgerinitiativen aus NRW einbezogen.

Das Planspiel wurde von ca. 30 Beobachtern (z.B. aus der Europäischen Kommission, aus anderen Bundesländern, aus der Ministerkonferenz für Raumordnung, von Hochschulen und Verbänden) begleitet, die sich in den Diskussionsblöcken aktiv einbringen konnten.

4. Ergebnisse

Aus dem Planspiel konnte ein insgesamt positives Fazit gezogen werden. Zum einen waren die Diskussionen zwischen den verschiedenen Beteiligten lebhaft, intensiv und offen. Dabei erwies es sich als hilfreich, dass ein konkreter Fall die Grundlage bildete, sodass die Diskussionen immer wieder auf diesen Fall zurückgeführt werden konnten.

Im Zusammenhang mit dem kontrovers diskutierten Thema "Öffentlichkeitsbeteiligung" konnten in den Gesprächen und Diskussionen Vorbehalte teilweise abgebaut werden, sodass am Ende eher das "Wie" im Vordergrund der Diskussion stand als das "Ob".

Der Planspielfall wurde vielfach als zu einfach bzw. zu projektnah kritisiert. Dennoch wurde deutlich, dass es bereits in einem solchen Fall einen Diskussionsbedarf gibt, der zum einen die Öffentlichkeitsbeteiligung betrifft, zum anderen die schriftliche Darlegung der Umweltfolgen der Planung. In der anschliessenden Diskussion wurden die verschiedenen Betrachtungsebenen einer Strategischen Umweltprüfung sehr deutlich. Frau Feldmann von der EU-Kommission ermunterte in diesem Zusammenhang ausdrücklich zu einer möglichst weitgehenden Anwendung der Strategischen Umweltprüfung auf alle strategischen Entscheidungen, die Einfluss auf die räumliche Entwicklung haben können.

5. Empfehlungen

Die UVP-Gesellschaft hat anhand der Diskussionsschwerpunkte und Ergebnisse des Planspiels Empfehlungen an das Land Nordrhein-Westfalen formuliert, die sich an drei verschiedenen Ebenen richten.

  • Der Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission ist hinsichtlich des Anwendungsbereichs und hinsichtlich der im Rahmen der Umwelterklärung beizubringenden Informationen nicht eindeutig. Bezogen auf die Regionalplanung besteht insbesondere Klärungsbedarf, auf welchen Betrachtungsebenen eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen ist.
  • Die Gebietsentwicklungsplanung NRW sollte im Hinblick auf die Strategische Umweltprüfung weiterentwickelt werden. Während in eher projektbezogenen Betrachtungen die vorliegenden Erfahrungen systematisch ausgewertet werden müssen, besteht hinsichtlich einer Umweltprüfung von Gesamtplänen und deren allgemeinen Zielaussagen (Leitbildern) Forschungsbedarf.
    Die allgemeine Öffentlichkeit sollte die Möglichkeit haben, sich im Rahmen der Regionalplanung zu äußern. Aufbauend auf den Erfahrungen mit der Öffentlichkeitsbeteiligung in der Raumordnung anderer Bundesländer sollte exemplarisch die Einbeziehung der Öffentlichkeit in einem Regierungsbezirk getestet werden.
  • Darüber hinaus dürfen andere Anwendungsbereiche der Strategischen Umweltprüfung (z.B. Verkehrsplanung, Abfallwirtschaftsplanung) nicht vernachlässigt werden, da auch in den Fachplanungen ein intensiver Diskussionsbedarf zur Vorbereitung auf die kommende Richtlinie besteht. Die Durchführung weiterer Planspiele ist angesichts der guten Erfahrungen, die mit dieser Form der praxisnahen Erprobung neuer Regelungen gemacht worden sind, im Sinne einer besseren und praxisgerechten Umsetzung der EU-Richtlinie zu empfehlen.