EEB logo RGB FOR WEB

Einleitung

Die Behandlung des Klimas als relevante Größe in flächenbezogenen Planungsprozessen war in der Vergangenheit bereits mehrfach Gegenstand von Untersuchungen der Umweltbehörde und Stadtplanung in Bremen. Naturschutzbehörde und Planungsamt haben mit einem Stadtklimagutachten des Deutschen Wetterdienstes (DWD) 1995 fachliche Grundlagen bereitgestellt. Diese umfassen Bestandsanalysen bis hin zu Ansätzen zu einer Entwicklung von Umweltqualitätszielen. Im Landschaftsprogramm Bremen von 1987 wurden klimatische Funktionsräume benannt und in ihrer Bedeutung für die städtische Umwelt bewertet. Bereits die "Bewertung von Funktionen der Freiräume in Bremen" des Bausenators von 1978 beinhaltet Planungshinweise zur Berücksichtigung klimatischer Auswirkungen. Das Stadtentwicklungskonzept von 1999 beschränkt sich hingegen wieder auf die Würdigung von Freiraumkeilen in ihrer Bedeutung für die Frischluftzufuhr in das bebaute Stadtgebiet.

Auch von privater Seite fand das Klima in Bremen früh Beachtung, die ältesten dokumentierten Klimabeobachtungen gehen 200 Jahre zurück, seit nunmehr 170 Jahre ohne nennenswerte Unterbrechungen gibt es regelmäßige Klimauntersuchungen, so daß bei der Planung auf ein umfassendes und langjähriges Datenmaterial zurückgegriffen werden kann.

Die UVP-Leitstelle hatte 1990 in der Vorstudie für ein Planungshandbuch zur UVP in der Bauleitplanung erste Entwürfe für Beurteilungsmodelle und Bewertungskriterien im Bereich Klima vorgeschlagen. In der UVP-Praxis läßt sich jedoch bisher nicht feststellen, daß das Schutzgut Klima einen Einfluß auf die Planung gefunden hätte, der seiner Bedeutung insbesondere für das Wohlbefinden der Menschen entspräche.

Mit Einführung der gesetzlichen Umweltverträglichkeitsprüfung für bestimmte Projekte aufgrund einer Richtlinie des Rates der Europäischen Union im Jahre 1990, ebenso mit Einführung einer Planungs-UVP durch den Senator für Umweltschutz und Stadtentwicklung 1988 zur Behandlung der Umweltbelange in der Bauleitplanung in der Stadtgemeinde Bremen, erhielt die Beachtung des Klimas als eines unter acht zu berücksichtigenden Schutzgütern einen neuen Stellenwert in einem fortan formalisiert durchzuführenden Prüfverfahren.

Durch die aufgrund der vorgeschlagenen Richtlinie des Rates zur strategischen Umweltverträglichkeitsprüfung zu erwartende Einführung einer UVP für Pläne und Programme wird die Beachtung des Schutzgut Klimas in Entscheidungsprozessen zur Stadtplanung weiter zunehmen.

Durch die jüngste Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur Umsetzung der UVP-Richtlinie, sowie durch die jetzt direkt anzuwendende UVP-Änderungsrichtlinie, wurde der Katalog UVP-pflichtiger Vorhaben erheblich erweitert. Hier sind als Projektkategorien mit besonderer Bedeutung für Bremen insbesondere Infrastrukturprojekte zu nennen, darunter Städtebauprojekte, die Anlage von Industriezonen sowie der Bau von Straßen, Häfen und Hafenanlagen. Für alle dieser Projekte werden - sofern aufgrund ihrer Größe, ihres Standortes und ihrer Eigenheiten im Einzelfall mit erheblichen Umweltauswirkungen zu rechnen ist - die Auswirkungen auf das Klima künftig qualifiziert geprüft und berücksichtigt werden müssen. Dies gilt für Bremen angesichts der jüngsten positiven Wirtschaftsentwicklung insbesondere aufgrund der erheblichen Zuwächse an Wohn- und Gewerbegebieten: In bisherigen Außenbereichen sollen Flächen in einem Umfang von weit mehr als 3 % des gesamten Gemeindegebietes als zusätzliche Gewerbegebiete neu in Anspruch genommen oder umgenutzt werden; darüber hinaus 1,8 % des Gemeindegebietes als neue Wohngebiete. Viele der betroffenen Bereiche besitzen augenscheinlich eine Bedeutung für das Stadtklima, z. T. allein aufgrund der Flächengröße, z. T. aber auch aufgrund ausgewiesener Funktionen für das städtische Klima und ihrer Lage zwischen alter Wohnbebauung und offener Landschaft. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit einer vertieften und qualifizierten Berücksichtigung des Klimas in der UVP. Dabei sind die künftig erhöhten rechtlichen Anforderungen an das Verfahren zu beachten.

Die notwendigen Methoden und der Untersuchungsumfang einer UVP sind dabei in jedem Einzelfall festzulegen. Als Grundlage für diese Einzelfallentscheidungen fehlt jedoch bis heute - trotz aller Vorarbeiten - ein von den beteiligten Stellen in Bremen allgemein akzeptierter methodischer Standard. Auch bundesweit krankt die Behandlung des Schutzgutes Klima offensichtlich an diesem Defizit. Der in dem vorliegenden Band dokumentierte Workshop der UVP-Leitstelle in Zusammenarbeit mit der UVP-Gesellschaft in Bremen soll der Vorbereitung von Leitlinien zur Berücksichtigung des Klimas in der gesetzlichen UVP in Bremen und dem Einstieg in die Diskussion mit den davon betroffenen Kreisen dienen.


Der vollständige Tagungsreader kann gegen Kostenbeitrag bei der This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it., Östingstraße 13, 59063 Hamm bestellt werden.

Die UVP für Pläne und Programme - Publikation des MURL NW und der UVP-Gesellschaft e.V.

Ende 1996 hat die europäische Kommission in Brüssel einen Richtlinienvorschlag für eine strategische Umweltprüfung (UVP für Pläne und Programme) vorgelegt, der seitdem in Deutschland und den anderen EU-Mitgliedstaaten intensiv beraten wird. Mit dieser Richtlinie möchte die europäische Kommission die bisherige vorhabenbezogene UVP weiterentwickeln. Strategische Entscheidungen im Vorfeld des Zulassungsverfahrens für ein UVP-pflichtiges Vorhaben sollen zukünftig verstärkt aus Sicht der Umwelt hinterfragt, die Entscheidungsprozesse sollen transparenter gemacht werden.

Doch welche Pläne und Programme sollen von der zukünftigen Regelung betroffen werden? Im Zentrum der Überlegungen stehen zunächst die sogenannten Querschnittsplanungen wie die Regionalplanung und die Bauleitplanung. Nach Aussage der Kommission sollen aber auch Fachplanungen wie die Verkehrsplanung und die Abfallwirtschaftsplanung erfasst werden.

Der Anwendungsbereich der geplanten Richtlinie steht im Mittelpunkt einer Veröffentlichung, die die UVP-Gesellschaft e.V. (Hamm) gemeinsam mit dem Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen vorbereitet hat. In den einzelnen Beiträgen werden die aus Sicht des Richtlinienvorschlags wichtigen Planungsbereiche Landesentwicklungsplanung, Regionalplanung, Bauleitplanung, Abfallwirtschaftsplanung und Verkehrsplanung geschildert und Ansätze im Hinblick auf eine strategische Umweltprüfung entwickelt.

Die Beiträge dieser Publikation basieren auf einer Fachtagung der Herausgeber im Mai 1997 im Öko-Zentrum NRW in Hamm.

Kurzfassung

1. Anlass

Die EU-Kommission hat im Dezember 1996 einen Richtlinienvorschlag für eine Strategische Umweltprüfung (auch: UVP für Pläne und Programme) vorgestellt (Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, Dokument KOM(96) 511 endg. - 96/0304(SYN), von der Kommission vorgelegt am 25.03.1997, ABl. EU Nr. C 129/14 vom 25.04.1997).

Um Erfahrungen zur praktischen Anwendung und gesetzlichen Verankerung der Strategischen Umweltprüfung in der Regionalplanung zu sammeln, hat das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen (MURL NW) gemeinsam mit der UVP-Gesellschaft e.V. einen Praxistest der Strategischen Umweltprüfung in der Gebietsentwicklungsplanung (GEP) in Form eines Planspiels durchgeführt.

Die Verfahrensanforderungen des Richtlinienvorschlags wurden dabei auf das GEP-Änderungsverfahren projiziert. Der Ablauf des Planspielverfahrens, in dem die Verfahrensanforderungen der Strategischen Umweltprüfung in das heutige Verwaltungsverfahren integriert wurden, ist in der Abb. 1 dargestellt.

2. Der Planspielfall

In der Regionalplanung sind grundsätzlich drei Anwendungsfälle der Strategischen Umweltprüfung zu unterscheiden, die jeweils unterschiedliche inhaltlich-methodische Anforderungen mit sich bringen:

  • Regionalplanerische Entscheidungen über Projekte, die im nachfolgenden Zulassungsverfahren UVP-pflichtig sind (z.B. Abfallentsorgungsanlagen, Abgrabungsvorhaben)
  • Regionalplanerische Entscheidungen über flächenbezogene Darstellungen, bei denen ein direkter Bezug zu einem UVP-pflichtigen Vorhaben nicht gegeben ist (z.B. Siedlungsbereiche)
  • Leitbilder und Zielaussagen des GEP, die keinen direkten Projektbezug haben, sich aber auf die räumliche Entwicklung des Plangebiets und damit auch auf die Umwelt auswirken.

Zudem ist zwischen der einzelnen GEP-Änderung und der Neuaufstellung eines GEP mit einer hohen Anzahl an Einzelentscheidungen zu unterscheiden.

Durch das MURL NW wurde für das Planspiel die Erweiterung von Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereichen in einer Teilregion des Landes ausgewählt, da Veränderungen des Siedlungsbereichs der häufigste Anwendungsfall in der Regionalplanung ist.

Abb. 1: Ablauf eines GEP-Änderungsverfahrens und Verfahrensanforderungen der Strategischen Umweltprüfung

Grundlage des Planspiels war - zeitlich, personell und inhaltlich verkürzt - folgender Fall:
Anläßlich eines neuen Autobahnanschlusses melden drei Gemeinden (Teilgebiet des Regierungsbezirks)# Bedarf zur Erweiterung gewerblicher Flächen an, wozu eine GEP-Änderung erforderlich ist. Diese Wünsche stoßen jedoch auf regionalplanerische Vorbehalte: Zwei der Gemeinden haben bereits heute in größerem Umfang ungenutzte Gewerbeflächen ausgewiesen, so dass ein Überhang besteht. Die dritte Kommune ist in ihren Erweiterungsmöglichkeiten aufgrund von Naturraum- und Wasserschutzgesichtspunkten räumlich sehr stark eingeschränkt. Die Bezirksplanungsbehörde prüft darum auch, ob die Bedarfe der drei Gemeinden im Rahmen einer interkommunalen Kooperation gedeckt werden können.

3. Ablauf des Planspiels

Das Planspiel umfasste folgende Verfahrensschritte (s. auch Abbildung 1):

  • Anmeldung eines Bedarfs zur gewerblichen Entwicklung durch die Gemeinde
  • Scoping-Termin
  • Erarbeitung eines Planentwurfs und einer Umwelterklärung
  • Beteiligungsverfahren
  • Überarbeitung des Planentwurfs

Den dann erforderlichen Aufstellungsbeschluss durch den Bezirksplanungsrat sowie die Genehmigung des Plans durch die oberste Landesplanungsbehörde war nicht mehr Bestandteil des Planspiels.

Am 1.10.1998 fand bei der Bezirksplanungsbehörde in Detmold ein Termin zur Abstimmung von Inhalt und Detaillierungsgrad der Umwelterklärung (Scoping) zur beabsichtigten Änderung des Gebietsentwicklungsplanes statt. Gesprächsgrundlage war ein von der UVP-Gesellschaft vorbereitetes Scoping-Papier. Teilnehmer des Termins waren neben der Bezirksplanungsbehörde Vertreter von Umweltbehörden (StUÄ, LÖBF, Höhere Landschaftsbehörde) sowie Gemeindevertreter (Städte- und Gemeindebund).

Auf der Basis dieser Besprechung erarbeitete die UVP-Gesellschaft e.V. unter enger Einbeziehung der Bezirksplanungsbehörde eine Umwelterklärung (gemäß Artikel 5 des Richtlinienvorschlags), die sowohl strategische Lösungsansätze als auch räumliche Alternativen mit einbezieht. Die Informationen der Umwelterklärung wurden in die regionalplanerische Abwägung einbezogen, die ebenfalls als Entwurf für das Planspiel vorbereitet worden ist. Die Planspielteilnehmer (Gemeindevertreter, Vertreter aus Umweltbehörden, Träger öffentlicher Belange, Umweltverbände, Öffentlichkeit) sichteten die Umwelterklärung aus ihrer spezifischen Sicht und bereiteten eine Kurzstellungnahme zur Planung und zur Umwelterklärung vor.

Das Beteiligungsverfahren zum Planspiel fand am 2. und 3.12.1998 in Bielefeld statt. Die Planspielteilnehmer erhielten in zwei parallel arbeitenden Gruppen Gelegenheit, zu Planung und Umwelterklärung Stellung zu beziehen. Die Bezirksplanungsbehörde hatte bei der Überarbeitung der Planung die Stellungnahmen zu berücksichtigen. Der teilweise überarbeitete Planentwurf wurde anschließend zum "Ausgleich der Meinungen" diskutiert.

Neben dem Beteiligungsverfahren wurden während dieser zwei Tage Diskussionsblöcke zur Plan- und Programm-UVP allgemein, zum Richtlinienvorschlag sowie zu ausgewählten Themengebieten (z.B. Öffentlichkeitsbeteiligung) durchgeführt.

Als Teilnehmer des Planspieltermins wurden 20 Vertreter von Fachbehörden und Verbänden eingeladen, die größtenteils bereits heute in die GEP-Verfahren eingebunden werden. Als Vertreter der Öffentlichkeit, deren Beteiligung in GEP-Verfahren bislang nicht vorgesehen ist, wurden Vertreter von Bürgerinitiativen aus NRW einbezogen.

Das Planspiel wurde von ca. 30 Beobachtern (z.B. aus der Europäischen Kommission, aus anderen Bundesländern, aus der Ministerkonferenz für Raumordnung, von Hochschulen und Verbänden) begleitet, die sich in den Diskussionsblöcken aktiv einbringen konnten.

4. Ergebnisse

Aus dem Planspiel konnte ein insgesamt positives Fazit gezogen werden. Zum einen waren die Diskussionen zwischen den verschiedenen Beteiligten lebhaft, intensiv und offen. Dabei erwies es sich als hilfreich, dass ein konkreter Fall die Grundlage bildete, sodass die Diskussionen immer wieder auf diesen Fall zurückgeführt werden konnten.

Im Zusammenhang mit dem kontrovers diskutierten Thema "Öffentlichkeitsbeteiligung" konnten in den Gesprächen und Diskussionen Vorbehalte teilweise abgebaut werden, sodass am Ende eher das "Wie" im Vordergrund der Diskussion stand als das "Ob".

Der Planspielfall wurde vielfach als zu einfach bzw. zu projektnah kritisiert. Dennoch wurde deutlich, dass es bereits in einem solchen Fall einen Diskussionsbedarf gibt, der zum einen die Öffentlichkeitsbeteiligung betrifft, zum anderen die schriftliche Darlegung der Umweltfolgen der Planung. In der anschliessenden Diskussion wurden die verschiedenen Betrachtungsebenen einer Strategischen Umweltprüfung sehr deutlich. Frau Feldmann von der EU-Kommission ermunterte in diesem Zusammenhang ausdrücklich zu einer möglichst weitgehenden Anwendung der Strategischen Umweltprüfung auf alle strategischen Entscheidungen, die Einfluss auf die räumliche Entwicklung haben können.

5. Empfehlungen

Die UVP-Gesellschaft hat anhand der Diskussionsschwerpunkte und Ergebnisse des Planspiels Empfehlungen an das Land Nordrhein-Westfalen formuliert, die sich an drei verschiedenen Ebenen richten.

  • Der Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission ist hinsichtlich des Anwendungsbereichs und hinsichtlich der im Rahmen der Umwelterklärung beizubringenden Informationen nicht eindeutig. Bezogen auf die Regionalplanung besteht insbesondere Klärungsbedarf, auf welchen Betrachtungsebenen eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen ist.
  • Die Gebietsentwicklungsplanung NRW sollte im Hinblick auf die Strategische Umweltprüfung weiterentwickelt werden. Während in eher projektbezogenen Betrachtungen die vorliegenden Erfahrungen systematisch ausgewertet werden müssen, besteht hinsichtlich einer Umweltprüfung von Gesamtplänen und deren allgemeinen Zielaussagen (Leitbildern) Forschungsbedarf.
    Die allgemeine Öffentlichkeit sollte die Möglichkeit haben, sich im Rahmen der Regionalplanung zu äußern. Aufbauend auf den Erfahrungen mit der Öffentlichkeitsbeteiligung in der Raumordnung anderer Bundesländer sollte exemplarisch die Einbeziehung der Öffentlichkeit in einem Regierungsbezirk getestet werden.
  • Darüber hinaus dürfen andere Anwendungsbereiche der Strategischen Umweltprüfung (z.B. Verkehrsplanung, Abfallwirtschaftsplanung) nicht vernachlässigt werden, da auch in den Fachplanungen ein intensiver Diskussionsbedarf zur Vorbereitung auf die kommende Richtlinie besteht. Die Durchführung weiterer Planspiele ist angesichts der guten Erfahrungen, die mit dieser Form der praxisnahen Erprobung neuer Regelungen gemacht worden sind, im Sinne einer besseren und praxisgerechten Umsetzung der EU-Richtlinie zu empfehlen.

Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP - Weiterentwicklung der Ökologischen Risikoanalyse vor dem Hintergrund der neueren Rechtslage und des Einsatzes rechnergestützter Werkzeuge

Einführung

Durch das Inkrafttreten des UVPG und der UVPVwV sind neue rechtliche Grundlagen entstanden, die Rückwirkungen auf die Methodik der UVP haben müssen. Parallel dazu haben sich durch den Einsatz moderner Datenverarbeitungstechniken neue methodische Möglichkeiten, aber auch Anforderungen, ergeben.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist die Weiterentwicklung der Ökologischen Risikoanalyse als verbreiteter Methode zur Beurteilung von Umweltauswirkungen. Dabei sollen planerische, ökologische, juristische und informationstechnische Gesichtspunkte zusammengeführt werden.


Theoretische Grundlagen der Risikoanalyse

Die Ökologische Risikoanalyse dient der Beurteilung der ökologischen Nutzungsverträglichkeit bei unvollständiger Information. Die Methodik wurde zunächst von Landschaftsplanern für die Ebene der Regionalplanung entwickelt. UVP war ein Beitrag der Landschaftsplanung im Raumordnungsverfahren. Die Methode versteht sich politisch, da sie nicht frei von Wertungen ist. Die Suche nach einem akzeptablen Risiko ist kein Problem technisch-naturwissenschaftlicher Optimierung, sondern eines der gesellschaftlichen Akzeptanz.

Der Risikobegriff wird in Kapitel 2 aus verschiedenen Blickwinkeln untersucht:

  • Die naturwissenschaftliche Sichtweise zielt auf Unsicherheiten bei der Analyse und Prognose von Wirkungen und die Bestimmung von Eintrittswahrscheinlichkeiten.
  • Die versicherungstechnische Sicht betont Gefahren und fokussiert die Berechenbarkeit, das potentielle Schadensausmaß findet hier Eingang.
  • Die gesellschaftswissenschaftliche Sicht stellt die Aktzeptabilität von und Konsensbildung über Risiken in der Vordergrund. Dabei werden individuelle Betroffenheit, Wertunsicherheiten und Unsicherheit über benachbarte Entscheidungen einbezogen.
  • Die juristische Sicht beschäftigt sich mit staatlichem Eingreifen und muß dazu sowohl Eintrittswahrscheinlichkeit als auch Schadenshöhe berücksichtigen. Dabei werden wissenschaftlich-technische Kompetenz und politisch-rechtliche Verantwortung zusammengeführt, meist allerdings verfahrenstechnisch getrennt. Der juristische Risikobegriff ist als Erweiterung des klassischen Gefahrenbegriffs relativ jung.
  • Ökologisches Risiko ist eine Aggregatgröße aus Beeinträchtigungsempfindlichkeit und Beeinträchtigungsintensität, bezeichnet also einen Index, der Werturteile und Prognoseunsicherheiten beinhaltet.

Da Erfahrung mit Umweltauswirkungen i.d.R. nicht vorliegt, treten wissenschaftlich begründete oder intuitive Wahrscheinlichkeitsannahmen an ihre Stelle. Die UVP als entscheidungsvorbereitendes und vorsorgeorientiertes Instrument kann sich nicht nur auf analytische Unsicherheit beschränken, sondern muß auf Wertunsicherheiten und subjektive Wertungen eingehen und damit einen Beitrag zum Konfliktmanagement zu leisten versuchen. Gesellschaftliche Gesichtspunkte des Risikobegriffs können innerhalb der Umweltverträglichkeitsprüfung behandelt werden, wenn Verhandlungen über zu erwartende Wirkungen und insbesondere Vermeidungs-, Verminderungs- und Ausgleichsmaßnahmen stattfinden. Diese Verhandlungen sind durch wissenschaftliche Untersuchungen und Abschätzungen zu unterstützen und abzusichern.

 

Um dies leisten zu können, müßten bei der Einschätzung des Ökologischen Risikos Phasen der wissenschaftlichen Untersuchung mit solchen der Verhandlung abwechseln. Damit müßte UVP zum Verhandlungsinstrument werden und einer politischen Systemlogik folgen.

Anforderungen der Umweltverträglichkeitsprüfung

Die Analyse der Auswirkungen des UVPG und der UVPVwV auf die Methodik in Kapitel 3 erbringt die folgenden Ergebnisse:

  • Es wurden Verfahrensschritte eingeführt: Unterrichtung über den voraussichtlichen Untersuchungsrahmen, Ermittlung und Beschreibung der Umweltauswirkungen, Beteiligung von in- und ausländischen Behörden, Beteiligung der Öffentlichkeit, Zusammenfassende Darstellung, Bewertung, Berücksichtigung.
  • Es wurde eine Schutzgutsystematik eingeführt: Mensch, Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima, Landschaft, Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen der Umwelt, Sach- und Kulturgüter. Die Schutzgüter der UVP sind damit umfangreicher als die der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung.
  • Der Bewertungsbegriff wurde verändert. Er bezeichnet nun nicht mehr die fachliche Gegenüberstellung von Ist- und Sollzuständen, sondern die juristische Anwendung und Auslegung von Umweltfachgesetzen zur Feststellung der Zulässigkeit von Vorhaben aus Umweltsicht.

Das bedeutet:

  • Die Regelungen des UVPG sind vorsorgeorientiert auszulegen. Daraus folgt auch und vor allem, daß die umweltbezogenen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Fachgesetze vorsorgeorientiert auszulegen sind (Vorsorgegebot).
  • Nur an Umweltvorsorge orientierte Standards sind geeignete Bewertungsmaßstäbe für die UVP; mit umweltexternen Belangen abgewogene und an der Gefahrenabwehr orientierte Grenzwerte können nur als negatives Prüfraster mit Abschichtungsfunktion herangezogen werden (Abwägungsverbot).
  • Es ist zwischen der (fachlichen) Risikoeinschätzung und der (juristischen) Risikobewer tung zu unterscheiden. Die Ergebnisse der Risikoeinschätzung müssen so formuliert sein, daß ihre Umsetzung in die juristischen Termini der Bewertung gewährleistet ist.
  • UVP nach der geltenden Rechtslage ist unselbständiger Bestandteil verwaltungsbe hördlicher Entscheidungen. Sie ist damit einer verwaltungsrechtlichen Dogmatik unterworfen und muß einer legalistischen Systemlogik folgen.

Die z.T. bereits vor Inkrafttreten des UVPG entwickelten kommunalen UVP-Konzepte dagegen betonen aufgrund ihrer kommunalpolitischen Legitimierung die frühzeitige Einwirkung auf Vorhaben. Es werden anspruchsvolle Bewertungsmaßstäbe diskutiert, aber die verwendete Methodik ist i.d.R. stark vereinfachend und wenig transparent, so daß die hohen Erwartungen kaum einlösbar sein dürften.

Eine zusammenfassende Gegenüberstellung der für die vorliegende Arbeit relevanten Kennzeichen der gesetzlichen UVP auf der einen und der freiwilligen kommunalen UVP auf der anderen Seite zeigt, daß die UVP bei enger Auslegung des UVPG und der Fachgesetze, insbesondere des BImSchG, zum Teil eines hoheitlichen Verwaltungsverfahrens wird. Die Öffentlichkeit wird beim Scoping nur ansatzweise und fakultativ durch die Behörden einbezogen, ansonsten "angehört". Untergesetzliche Regelungen samt an Gefahrenabwehr orientierten Grenzwerten werden zugrundegelegt, systemare Gedanken auf die Behandlung von Problemverschiebungen zwischen Schutzgütern reduziert. Kommunale UVP dagegen beruht oft auf Verhandlungen und versucht, vorsorgeorientierte Bewertungsmaßstäbe zu institutionalisieren.

Dennoch bestehen Möglichkeiten bei gutem Willen der Beteiligten (Vorhabenträger, Zulassungsbehörde, Gutachter, Umweltverbände) und entsprechender Relevanz des Vorhabens: Das Scoping kann mit Hilfe einer Antragskonferenz sowie im Vorfeld der Antragstellung konfliktmindernd eingesetzt werden, wenn die federführende Behörde dies betreibt. Die UVU können von Arbeitskreisen und Verhandlungen begleitet werden, wenn der Vorhabenträger einwilligt (was auch vom Gutachter abhängt). Beim Bewertungsschritt kann z.B. ein runder Tisch für mehr Vertrauen und schnellere Verfahren sorgen. Von einigen Juristen wird auch die Anwendung vorsorgeorientierter Umweltqualitätsstandards für rechtlich angezeigt gehalten.

Die kommunale UVP hat den Weg in einigen Städten vorgezeichnet, auch wenn die Verhandlungen hier i.d.R. zwischen Umweltverwaltung und Bauverwaltung stattfinden, ohne die Öffentlichkeit mit Ausnahme der Umweltverbände zu beteiligen. Außerdem sind hier noch gravierende methodische Mängel festzustellen.

Einfluss der Umweltinformatik

Kapitel 4 zeigt Möglichkeiten und Grenzen der Anwendung von Informatikwerkzeugen am Bei spiel von Geo-Informations- und Expertensystemen auf.

Zweifellos lassen sich viele sinnvolle Untersuchungen leichter und v.a. zügiger mit Rechnerunterstützung durchführen. Man kann anspruchsvolle Methoden (z.B. Grundwasser-, Lärmmodelle) einsetzen und Auswirkungen ermitteln, die ohne Rechnereinsatz nicht ermittelbar gewesen wären. Man kann aber genauso sachlichen Unfug beschleunigt durchführen und anspruchsvoll präsentieren, indem man z.B. unzulässige Methoden auf schlechte Daten losläßt. Daher sind insbesondere in GIS oder XPS benutzte externe Modelle kritisch dahingehend zu hinterfragen, ob sie interne Wertungen und Gewichtungen enthalten, die nicht sachlich begründet sind.

Jede Technik beeinflußt auch die Methodik und die Ergebnisse. Rechnereinsatz führt allgemein dazu, daß mehr untersucht wird, z.T. auch gründlicher und mit höherer Qualität, und daß mehr Aufwand in die Präsentation der Ergebnisse investiert wird. Dabei wird nicht immer nachgefragt, ob das Ergebnis den Aufwand rechtfertigt. Darüber hinaus übt der Einsatz von GIS und XPS einen Druck auf die Fachdisziplin aus, ihre Methoden zu strukturieren und damit bis zu einem bestimmten Grad zu formalisieren. Dies muß allerdings kein Nachteil sein; es kann auch zu mehr Nachvollziehbarkeit für Dritte führen, wenn intuitive und unreflektierte Setzungen verhindert werden. Statt dessen kann man sich ebenso unreflektiert mathematisch-statistische Setzungen einhandeln, z.B. bei der Klassendefinition. Die Renaissance der rein quantitativer Methoden ist nicht zwangsläufig Resultat des Rechnereinsatzes, sondern die Folge von Softwareentwicklung ohne Beteiligung methodisch versierter Fachleute.

Es besteht Grund für die Annahme, daß die Umweltbelange aufgrund übersichtlicherer Darstellung der Ergebnisse und Untermauerung der Argumente mit Fakten wesentlich früher in Planungsprozesse einbezogen werden und sich gleichzeitig ihr Stellenwert wesentlich erhöht. Wenn von den Dokumentationsfähigkeiten fortgeschrittener Software Gebrauch gemacht wird, können die Werkzeuge auch für die Öffentlichkeitsbeteiligung eingesetzt werden. Die Praxis zeigt, daß - zumindest augenblicklich - mit GIS erzeugte, anschauliche Ergebnisse politisch weniger in Frage gestellt werden. Trotzdem hängen politische Entscheidungen selten nur von Fakten der Informationssysteme ab.

Durch Anwendung von XPS lassen sich Indices mit fest vordefinierten Elementen und Beziehungen überwinden und quantifizierende nutzwertanalytische Verfahren vermeiden. Voraussetzung ist allerdings die Strukturierung des fachlichen Vorgehens und Formalisierung einiger wichtiger Abläufe. Ein wesentlicher Einfluß des (zukünftigen) Einsatzes von XPS in der UVP kann damit die Formalisierung methodischer Grundlagen sein. Diese dürfen die Umweltplanungsdisziplinen jedoch nicht der Informatik und Umwelttechnik alleine überlassen, weshalb in Kapitel 7 ein Beitrag zu leisten versucht wird.

Stand der methodischen Weiterentwicklung

Die Auswertung von Ansätzen zur Weiterentwicklung der Methodik aus Theorie und Praxis in Kapitel 5 erbringt folgende Ergebnisse:

Wenn auch bisweilen der Name vermieden und/ oder die Methodik als verbal-argumentative Bewertung bezeichnet wird, so finden sich doch regelmäßig Elemente der Ökologischen Risikoanalyse wieder wie die Relevanzbäume, die Präferenzmatrix, die Klassenbildung zwecks Einschätzung oder die Begrifflichkeit (Beeinträchtigungsempfindlichkeit, Beeinträchtigungsintensität, Ökologisches Risiko). Beispiele, die streng nach der ursprünglichen Methodik vorgehen, finden sich nicht mehr. Die meisten Gutachter verwenden einen Methodenbaukasten, indem sie quantitative Bilanzierungen, Szenarien, logische Aggregationen oder verbale Einschätzungen mit einfließen lassen.

Eine halbwegs einheitliche Methodik ist trotz der Dominanz der Ökologischen Risikoanlyse nicht zu erkennen. Vielmehr folgen die Gutachter verschiedenen Schulen oder haben im Laufe der Zeit eigene Methodiken entwickelt. Dies schließt die Indikatorenauswahl, die Klassenbildung und die Verknüpfungsvorschriften ein. Dadurch wird der Vergleich von UVS verschiedener Büros erschwert bis unmöglich gemacht.

Viele Gutachter sind stark von der Landschaftsplanung beeinflußt, weil sie von der Ausbildung und der sonstigen Arbeit dort verhaftet sind. Daher verwundert es nicht, daß die Methodik noch stark an die der Landschaftspflegerischen Begleitplanung erinnert und eine Umorientierung in Richtung auf Schutzgüter und Begrifflichkeit des UVPG nur langsam stattfindet. Insbesondere über die Zuordnung einzelner Auswirkungen zu Schutzgütern besteht noch Uneinigkeit, was dadurch an Relevanz gewinnt, daß i.d.R. bis auf Schutzgutebene aggregiert wird und dann die Schutzgüter gegenübergestellt werden.

Darüber hinaus ist anzumerken: Eintrittswahrscheinlichkeiten werden sehr selten thematisiert, obwohl im Risikobegriff fest verankert. Die Methodik vergleicht i.d.R. Varianten, indem Aggregatgrößen mit "hoch-mittel-gering" oder ähnlich eingeschätzt werden. Dadurch wird eine absolute Bewertung, wie sie 12 UVPG fordert, erschwert. Ansätze für eine absolute Einschätzung einzelner Größen liegen vor, finden aber erst allmählich Eingang in die Praxis. Weil genaue Untersuchungen meist kosten- und zeitaufwendig sind und selbst dann sichere Aussagen kaum möglich sind, werden Begriffe wie Beeinträchtigung oder Empfindlichkeit sehr allgemein benutzt. Um gesetzliche Zulässigkeitsvoraussetzungen anwenden zu können, muß jedoch so genau wie möglich angegeben werden, wogegen das Schutzgut empfindlich ist und wodurch die Beeinträchtigung zustandekommen kann.

Insgesamt muß die Methodik noch deutlich in Richtung auf die gesetzlichen Anforderungen entwickelt werden, wenn die UVS entscheidungserhebliche Sachverhalte beschreiben sollen.

Schwachstellen

Zusammenfassend werden in Kapitel 6 die folgenden Schwachstellen identifiziert

  • Risikobegriff: Die Realität genügt nicht der anspruchsvollen theoretischen Herleitung. Es erfolgt eine Reduktion auf Beeinträchtigungsintensität unter Weglassung von Wahrscheinlichkeitsausagen, z.T. sogar eine mechanistische, pauschalisierende Abarbeitung der Arbeitsschritte.
  • Indikatorprobleme: Ein allgemein anerkanntes Indikatorensystem fehlt bislang. Ergebnis ist die Existenz gutachterspezifischer statt regionsspezifischer Indikatoren, wodurch die Vergleichbarkeit erschwert wird.
  • Klassenbildung: Gängige Klassifizierungen sind selten sachlich begründet und entschei dungsorientiert. Gutachter setzen teilweise Standards, ohne dazu legitimiert zu sein.
  • Schutzgüter: Einige Schutzgüter werden ignoriert, andere bevorzugt behandelt, je nach Ausbildungsrichtung der Gutachter und Datenverfügbarkeit. Es besteht keine Einigkeit über die Zuordnung von Auswirkungen zu Schutzgütern, was die Vergleichbarkeit von UVS weiter erschwert.
  • Verfahrensfehler: Häufig ist die Untersuchungszeit zu knapp bemessen und der Untersuchungsraum nicht sachlich begründet abgegrenzt. Andererseits helfen enzyklopädische Naturraumbeschreibungen nicht weiter, wenn entscheidungserhebliche Angaben gefordert sind.
  • Variantenvergleich und Bilanzierung: Varianten werden i.d.R. verglichen, die aus Umweltsicht beste empfohlen, auch wenn alle Varianten illegal sind. Damit ist die Bewertung an Varianten statt an Schutzgütern orientiert. Die methodisch und sachlich fragwürdige Bilanzierung aller Schutzgüter zu einem Umweltbelang findet dagegen kaum noch statt.
  • Trennung von Sach- und Wertebene: Es werden von Gutachtern Bewertungen innerhalb von UVS vorgenommen, obwohl das UVPG die Trennung von Beschreibung und Bewertung fordert ( 6 und 11 vs. 12). Zukünftig muß sowohl die Bewertung von der Untersuchung als auch innerhalb letzterer die Beschreibung von der Einschätzung getrennt werden.
  • Regelungsdefizite: Die rechtliche Reduktion der UVP auf eine Zulässigkeitsprüfung ist hinderlich für eine Offenlegung der Umweltauswirkungen. Die Bewertung findet ohne die Öffentlichkeit, dem eigentlichen Träger von Werthaltungen, statt. Außerdem läßt sich die UVP durch definitorische Kniffe wie unwesentliche Änderung oder Plangenehmigung umgehen. Eine konsensorientierte Herangehensweise scheint der herrschenden juristischen Denkweise fremd zu sein; sie hängt damit vom guten Willen von Vorhabenträger und zuständigen Behörden sowie vom Druck der Öffentlichkeit ab. Schließlich bedarf das Verhältnis von landschaftspflegerischem Begleitplan und UVS einer rechtlichen Klärung.

Vorschläge für Weiterentwicklung

Aus alldem werden in Kapitel 7 Vorschläge für die Weiterentwicklung abgeleitet:

Für die methodisch wichtigen Schritte Scoping, Ermittlung und Beschreibung, Bewertung und Berücksichtigung wird ein methodischer Ablauf entwickelt, der auf den drei Strängen Umwelt, Vorhaben und Maßstäbe aufbaut. Ziel des Scopings ist es festzulegen, was untersucht werden soll und wie dies zu geschehen hat. Ziel der Untersuchung ist die Ermittlung und Beschreibung sowie fachliche Einschätzung der erheblichen Umweltauswirkungen des Vorhabens. Die Zusammenfassende Darstellung kann genauso strukturiert werden wie die UVS. Ziel der Bewertung ist die Prüfung der umweltbezogenen Zulässigkeit unter Vorsorgegesichtspunkten. Ziel der Entscheidung ist schließlich die Zulassung oder Ablehnung des Vorhabens unter Berücksichtigung aller Belange im Wege der Abwägung oder der gebundenen Erlaubnis. Bei der Abwägung der Belange kann ein als umweltunverträglich bewertetes Vorhaben dennoch zugelassen werden.

Das Scoping wird als zentrale Weichenstellung betrachtet. Seine Aufgaben sind:

  • frühzeitiges Erkennen von Interessen aller Beteiligten,
  • Zusammentragen und erstes Systematisieren aller relevanter Meta-Information,
  • Zusammentragen und Eignungsprüfung der relevanten Bewertungsmaßstäbe,
  • Nutzen vorhandener Ortskenntnisse,
  • Abwägung der Relevanz der Informationen,
  • Schaffen einer geeigneten Verhandlungsatmosphäre (sofern möglich).

Die politische Funktion eines so aufgefaßten Scopings wird deutlich.

Umweltqualitätsziele können zur Konkretisierung von Bewertungsmaßstäben zwecks Klassifikation bei der Einschätzung, der Bewertung und der Berücksichtigung herangezogen werden, da sie vorsorgeorientierte und regionalisierte Maßstäbe darstellen.

Es wird ein Beitrag zur Strukturierung der wesentlichen Aggregationsschritte geleistet, der ökologisch begründet, rechtlich umsetzbar und algorithmisierbar ist. Die Klassifizierungsvorschläge lauten für die Schritte:

  • Eintrittswahrscheinlichkeit: sicher, sehr wahrscheinlich, wahrscheinlich, möglich, unwahrscheinlich, unmöglich, unwägbar;
  • Empfindlichkeit: sensibel und nicht ersetzbar, sensibel und schwer ersetzbar, sensibel und bedingt ersetzbar, elastisch, resistent, nicht abschätzbar;
  • Vor- sowie Zusatzbelastung: abhängig vom Schutzgut, für Pflanzen oder Tiere z.B. inter national oder gesamtstaatlich bedeutsam, landesweit bedeutsam, regional bedeutsam, lokal bedeutsam, verarmt, stark verarmt, belastend, stark belastend, weitgehend unbelebt, nicht erhoben;
  • Ökologisches Risiko: Sanierung (Zerstörung, Schaden), Gefahrenabwehr (Gefahr, gefahrengleiches Risiko), Vorsorge (Gefahrenverdacht, Risiko i.e.S., Risikomöglichkeit), Restrisiko, Forschungsbedarf.

Die Einschätzungen der Beeinträchtigungsintensität und des Ökologischen Risikos können mit Hilfe von Pfeildiagrammen veranschaulicht werden.

Für die Bewertung wird ebenfalls ein Klassifizierungsvorschlag unterbreitet: zerstörend, schädigend, gefährdend, belastend/ausgleichbar, belästigend, vermeidbar, verträglich/unerheblich, nicht bewertbar. Die starke Orientierung an umweltbezogenen gesetzlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen wird deutlich. Gleichzeitig wird jedoch der Ermessensspielraum für die Behörde aufgezeigt. Auf eine allgemeingültige Richtschnur wird daher verzichtet.

Die vorgeschlagene Methodik betrachtet Risiko sowohl naturwissenschaftlich-technisch durch Verankerung von Eintrittswahrscheinlichkeiten als auch gesellschaftswissenschaftlich durch Gegenüberstellung der beiden Sichtweisen und Verhanlung der Vermeidungs-, Verminderungs- und Ausgleichsmaßnahmen. Ziel ist, eine Grundlage für Entscheidungen zu schaffen, die sowohl gut begründet als auch gesellschaftlich legitim und akzeptabel ist. Welche Betrachtung in einem politischen Kontext der Akzeptanzfindung überlegen ist, steht nicht a priori fest, v.a. wenn Erfahrungen mit Auswirkungen fehlen und somit Unwägbarkeiten überwiegen.

Dadurch ist die Methodik geeignet für kooperatives Planungsmanagement, insbesondere bei den Schritten Scoping und Öffentlichkeitsbeteiligung. Dies bietet die folgenden Vorteile:

  • Identifikation und Bewertung von unverhältnismäßig hohem Aufwand zur Vermeidung von Risiken,
  • Ermöglichen von Lernprozessen zur Überwindung von revealed und implied preferences,
  • Kooperation von Projekt-Ingenieuren und UVP-Gutachtern,
  • Trennung von Risikoanalyse und -bewertung bei gleichzeitiger Verzahnung beider Schritte,
  • schrittweises, rückgekoppeltes Vorgehen bei der Beurteilung der Folgen unter Beteiligung der Betroffenen,
  • Einsatz von Methoden des Konfliktmanagements zur Vermittlung zwischen Vorhaben träger, Betroffenen, Entscheidungsträgern.

Die wesentlichen Grenzen des Ansatzes werden in den folgenden Punkten gesehen:

  • schlecht definierte natürliche Systeme sowie Umfang und Qualität der vorhandenen und/ oder ermittelbaren Informationen und Wertmaßstäbe,
  • ungeklärtes Verhältnis zwischen landschaftspflegerischem Begleitplan und UVS,
  • Bereitschaft der beteiligten Personen (Vorhabenträger, zuständige Behörden, Verbände) zu kooperativer Verfahrensweise.

Während die erste Grenze methodisch und die zweite rechtlich lösbar erscheinen, wird die letzte für die zentrale Hürde gehalten, da sie von einzelnen Personen bestimmt wird.


1. Einleitung

Die Mobilität von Gütern und Personen ist eine wichtige Grundbedingung für das Funktionieren arbeitsteiliger Volkswirtschaften. Deshalb gehört die Forderung nach möglichst schneller und kostengünstiger Verfügbarkeit von Waren und Dienstleistungen auch zum "Mantra" der Deregulierer und Globalisierer, der sich nationale und regionale Verkehrsplanungen nicht entziehen können. Auf der anderen Seite ist aber auch allen Beteiligten klar, daß diese Entwicklung der Transportsysteme mit zunehmenden sozialen, ökonomischen und insbesondere auch mit ökologischen Folgeschäden verbunden ist, die bei der jetzt absehbaren Verkehrsentwicklung eher noch zunehmen werden. Dies gilt vor allem nach der Öffnung Osteuropas und der absehbaren Wirtschaftsentwicklung in der Dritten Welt, die zu einem deutlichen Anstieg der Verkehrsleistungen führen. Insbesondere die Autoindustrie ist bestrebt, diese zu bedienen. Bei einem ungebremsten Wachstum könnte der Pkw-Bestand weltweit von gegenwärtig ca. 500 Millionen bis zum Jahr 2030 auf 2,3 Milliarden ansteigen.

Es läßt sich leicht abschätzen, daß die Energiereserven und die Aufnahmefähigkeit der Umwelt bei einer solchen Entwicklung sehr schnell erschöpft wären. Auf der anderen Seite ist aber nicht einzusehen, warum die westliche Welt ein Exklusivrecht auf ihre Form der Mobilität hat. Seit längerem wird deshalb die Forderung erhoben, die ökologischen Folgen unserer Verkehrssysteme besser darzustellen und daraus auch politische Weichenstellungen abzuleiten.

Zu Beginn der Umwelt-Diskussion standen eher einzelfallbezogene Prüfverfahren im Vordergrund, die UVP hat in der Straßenplanung schon eine längere Geschichte. Sehr bald wurde aber auch deutlich, daß diese einzelfallbezogene Prüfung - auch der Umweltauswirkungen - zwar zur Optimierung an dem jeweiligen Standort beitragen kann, aber nicht zu einer Änderung bzw. Weiterentwicklung des Gesamtsystems führt. Die Diskussion verlagerte sich auf die Systemebene, der Bundesverkehrswegeplan als eine wichtige "Stellschraube" des nationalen Verkehrssystems und damit auch der nach- bzw. untergeordneten Systeme geriet stärker ins Blickfeld. Im Vorlauf zur Bearbeitung des Bundesverkehrswegeplans 1992 gab es bereits verschiedene Vorschläge, wie die Umweltfolgen des Gesamtverkehrssystems besser abgeschätzt und in die Abwägung einbezogen werden könnten; diese fanden aber noch keinen Eingang in die Bearbeitung.

Zwei Entwicklungen haben die Diskussion über die Methodik einer besseren Berücksichtigung von Umweltbelangen jetzt wieder neu belebt. Zum einen sind dies die Überlegungen der Europäischen Kommission über eine Richtlinie zur UVP für Politiken, Pläne und Programme, die mit der Verabschiedung des Vorschlags für eine "Richtlinie des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme" durch die EU-Kommission einen wichtigen Zwischenschritt erreicht hat. Zum zweiten sind es die Erörterungen um eine "Nachhaltige Entwicklung", die höhere Anforderungen an eine Strukturierung der sozialen, wirtschaftlichen, aber auch ökologischen Belange von Planungen stellen.

Die Weiterentwicklung der vorhabenbezogenen Projekt-UVP in Richtung einer Plan-/Programm-UVP ist seit langem ein Anliegen des UVP-Fördervereins, das im Rahmen von Veröffentlichungen, einer Arbeitsgemeinschaft und der Teilnahme an Forschungsarbeiten bearbeitet wurde. Die Organisation und Dokumentation der Tagung "Programm-UVP für Verkehrssysteme" ist für den UVP-Förderverein der Einstieg in eine intensivere Arbeit zu diesem Thema, um von den mehr theoretisch geprägten Erörterungen zur praxisbezogenen Diskussion zu kommen. Angestrebt wird dabei ein frühzeitiger interdisziplinärer Dialog, um unnötige und der Sache schädliche Konfrontationen zwischen Umwelt- und Fachplanungen zu vermeiden. So wurde bei dieser Tagung auch bewußt auf einen intensiven Austausch zwischen Umwelt- und Verkehrsplanern gesetzt. Allerdings ist dies für beide Seiten noch etwas ungewohnt. Auch die angestrebte gemeinsame Schirmherrschaft der Veranstaltung durch das Bundesministerium für Umwelt, Raumordnung und Reaktorsicherheit sowie für Verkehr ließ sich (noch nicht) realisieren. Die Unterstützung und Dialogbereitschaft aller Beteiligten zeigt aber, daß der mit dieser Tagung eingeschlagene Weg weiterverfolgt werden kann.

2. Der Bundesverkehrswegeplan

Der Bundesverkehrswegeplan als Planungsinstrument hat bereits eine längere Geschichte. Nach Art. 74 Nr. 22 Grundgesetz steht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung über den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen und "den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr" zu. Das Bundesfernstraßengesetz vom 06.08.1953 legt die Merkmale der Bundesfernstraßen, die Zuständigkeitsverteilung und das Verfahren für deren Planung und Bau fest.

Im Jahr 1957 kamen Ausbau- oder Bedarfsplangesetze hinzu Im Anhang des Gesetzes wurde in Form einer Karte und unterteilt nach verschiedenen Dringlichkeiten die Realisierung der einzelnen Strecken in einem grossen Maßstab aufgezeigt. Der zweite langfristige Ausbauplan wurde 1971 als Gesetz verabschiedet und wurde 1976 zum erstenmal fortgeschrieben. Seitdem werden die Gesetze regelmäßig in einem 5-Jahres-Rhythmus an die straßenbaupolitische Entwicklung angepaßt. Seit 1971 wird in den Bedarfsplangesetzen die Berücksichtigung der Raumordnung, seit 1986 des Umweltschutzes und des Städtebaus gefordert. Im Anschluß an die Bedarfsplanung werden verwaltungsinterne 5-Jahres-Pläne aufgestellt, die dann Grundlage der jährlichen Haushaltspläne werden. Der Geltungszeitraum des Bundesverkehrswegeplans 1992 (BMV 1992b) ist mit 22 Jahren mehr als doppelt so lang wie der seiner Vorgänger, und bereits jetzt läßt sich absehen, daß in dem vorgesehenen Zeitraum nicht alle als vordringlich eingestuften Maßnahmen realisiert werden können. Eine Fortschreibung ist deshalb zum jetzigen Zeitpunkt nicht vorgesehen.

Grundlagen des BVWP '92 waren die politischen Aussagen in der Regierungserklärung vom 30.01.1991 sowie das Integrierte Gesamtverkehrskonzept des BMV "Verkehrspolitik der 90er Jahre". Aussagen zur Verkehrspolitik finden sich auch in den Beschlüssen der Bundesregierung zur Reduzierung der energiebedingten CO2-Emissionen. Ergänzende Zielsetzungen enthalten:

  • die Beschlüsse der "Ersten Konferenz aller Verkehrs-, Umwelt- und Raumordnungsminister" im Schloß Krickenbeck (5./6. Februar 1992),
  • die "Stellungnahme des Hauptausschusses der Ministerkonferenz für Raumordnung zum Bundesverkehrswegeplan 1992" (05.06.1992),
  • das Positionspapier der Ministerkonferenz für Raumordnung "Beitrag der Raumordnung zu einer umwelt- und siedlungsfreundlichen Verkehrspolitik" (14.02.1992),
  • die Beschlüsse der "Verkehrsministerkonferenz" am 13./14. Mai 1992 in Hannover und der Arbeitsgruppe "Umwelt und Verkehr" der "38. Umweltministerkonferenz" am 26./27. Mai 1992 in Düsseldorf.

Auch von wissenschaftlicher Seite gab es Kritik und Vorschläge, so beispielsweise von dem Rat der Sachverständigen für Umweltfragen (SRU 1994).

Grundlage des Bundesverkehrswegeplans ist eine integrierte Gesamtverkehrsprognose für alle Verkehrszweige sowie die Anwendung einheitlicher Kriterien für die Bewertung der Bauwürdigkeit und Dringlichkeit von Projekten in der Baulast des Bundes. Die Integration der Umweltbelange auf den verschiedenen Planungsstufen vom Bundesverkehrswegeplan bis zur eigentlichen Planfeststellung für die Straße geht aus der nachfolgenden Übersicht hervor:

Der Bundesverkehrswegeplan in seiner heutigen Form ist kein Instrument einer umfassenden und verkehrsträgerübergreifenden Mobilitätsplanung. Umstritten ist, ob er zu einer solchen weiterentwickelt werden kann oder ob es ein paralleles Verfahren geben sollte (s. hierzu Rothengatter 1995).

3. Anforderungen des EU-Richtlinienvorschlags

Der Richtlinienvorschlag enthält die "Essentials" einer Plan-/Programm-UVP. Es erfolgt eine gesonderte Darstellung und Bewertung der Umweltauswirkungen, die in einem Bericht zusammengefaßt werden. Dies geschieht unter Beteiligung der betroffenen Behörden und der betroffenen Öffentlichkeit sowie, je nach Auswirkungen, auch der angrenzenden EU-Mitgliedsstaaten. Die Ergebnisse der Umwelterklärung und der Stellungnahmen müssen vor der Annahme des Plans oder des Programms oder der Übermittlung an den Gesetzgeber berücksichtigt werden.

Tabelle 2: Inhalte des Richtlinienvorschlags für eine Plan- und Programm-UVP (Übersicht).

Artikel Wesentlicher Inhalt
1
Zielsetzung
Umweltprüfung für bestimmte Pläne und Programme, Berücksichtigung der Ergebnisse während der Ausarbeitung und Annahme der Pläne und Programme
2
Anwendungsbereiche
Pläne und Programme im Bereich Raumordnung
die von einer zuständigen Behörde ausgearbeitet und angenommen werden oder die von einer zuständigen Behörde für die Annahme durch einen Gesetzgebungsakt ausgearbeitet werden und
die als Teil des Entscheidungsprozesses im Bereich Raumordnung den Rahmen für nachfolgende Genehmigungen vorgeben und
Bestimmungen über Art, Größe, Standort oder Betriebsbedingungen von Projekten enthalten.
Diese Definition schließt Pläne und Programme in Bereichen wie Verkehr (einschließlich Verkehrskorridore, Hafenanlagen und Flughäfen), Energie, Abfallbewirtschaftung, Bewirtschaftung von Wasserressourcen, Industrie (einschließlich Gewinnung mineralischer Rohstoffe), Telekommunikation und Tourismus ein.
Änderungen bestehender Pläne und Programme
3
Umsetzung
Die Anforderungen der Richtlinie können in bestehende Verfahren integriert werden.
4
Ausnahmen
Übergangsregelung: Beginn des formellen Verfahrens nach Datum gemäß Art. 12.
Geringfügige Änderungen und Festlegung spezieller Nutzungen auf kleinen Flächen auf örtlicher Ebene nur bei erheblichen negativen Umweltauswirkungen UVP-pflichtig.
5
Umwelterklärung
Die für die Annahme oder Übermittlung der Pläne/Programme zum Gesetzgebungsverfahren zuständige Behörde erstellt eine Umwelterklärung: Bewertung der erheblichen direkten und indirekten Auswirkungen auf Menschen, Fauna und Flora, Boden, Wasser, Luft, Klima, Landschaft, Sachgüter und kulturelles Erbe.
Konsultation der Umweltbehörden.
Nichttechnische Zusammenfassung.
6
Beteiligung
Betroffene Umweltbehörden, betroffene Öffentlichkeit.
7
Grenzüberschreitende Beteiligung
Beteiligung der EU-Mitgliedsstaaten:
Falls Plan/Programm erhebliche Umweltauswirkungen in einem anderen Mitgliedsstaat haben können oder
wenn der Mitgliedsstaat ein entsprechendes Ersuchen stellt.
8
Berücksichtigung
Die Umwelterklärung und die Stellungnahmen (Artikel 6 und 7) müssen vor der Annahme oder Übermittlung berücksichtigt werden.
9
Information
Nach Annahme des Plans/Programms Information der betroffenen Umweltbehörden und Öffentlichkeit über die Entscheidung und Berücksichtigung der Stellungnahmen.
10
Verhältnis zu Rechtsvorschriften
Umweltprüfung unbeschadet der Anforderungen der Richtlinie 85/337/EWG sowie anderer Rechtsvorschriften der Gemeinschaft.
Richtlinie gilt nicht für Managementpläne für besondere Schutzgebiete nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG (Habitat-Richtlinie).
Richtlinie begründet kein Recht auf gerichtliche Anfechtung eines Gesetzgebungsaktes, durch welchen ein Plan/Programm angenommen wird.
11
Informationsaustausch
7-Jahres-Bericht
Die Mitgliedsstaaten und die Kommission tauschen Informationen über die Erfahrungen mit der Richtlinie aus, sieben Jahre nach der Bekanntgabe der Richtlinie erteilt die Kommission an das Europäische Parlament und den Ministerrat einen Bericht.
12
Umsetzung
Spätestens zwei Jahre nach Inkrafttreten der Richtlinie Umsetzung in den Mitgliedsstaaten.
13
Inkrafttreten
Zwanzigster Tag nach der Veröffentlichung im Amtsblatt.
14 Die Richtlinie richtet sich an die Mitgliedsstaaten.
Anhang Informationen entsprechend Art. 5:
Plan/Programm und wichtigste Ziele
Umweltbedingungen in dem betroffenen Gebiet
Umweltprobleme
Internationale, gemeinschaftliche und einzelstaatliche Umweltschutzziele, Art der Berücksichtigung dieser Ziele und andere Umweltaspekte bei der Erstellung des Plans/Programms
Wahrscheinliche erhebliche Umweltauswirkungen
Bei der Ausarbeitung geprüft Alternativen und Gründe für die Ablehnung
Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen
Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der Informationen

Quelle: Wagner 1997

Die Umwelterklärung enthält die Bewertung der direkten und indirekten Auswirkungen auf die Umweltgüter bzw. -bereiche. Diese sind identisch mit denjenigen für die vorhabenbezogene UVP. Damit ist gewährleistet, daß systematisch auf beiden Ebenen die gleichen Umweltschutzgüter abgeprüft werden und eine Verknüpfung der beiden Prüfebenen hergestellt werden kann.

Im Artikel 2, der den Anwendungsbereich definiert, sind Pläne und Programme im Bereich Verkehr (einschließlich Verkehrskorridore, Hafenanlagen und Flughäfen) aufgeführt. Vom Bundesverkehrsministerium wird die Meinung vertreten, daß der Bundesverkehrswegeplan nach dem jetzigen Stand des Richtlinienentwurfs nicht UVP-pflichtig wäre. Dies wird damit begründet, daß die in den Karten des Bundesverkehrswegeplans dargestellten Linien keine Trassen, sondern lediglich Räume angeben, worin Verkehrsverbindungen bestimmter Qualität zwischen zwei Punkten geschaffen werden sollen. Diese Fragestellung muß im weiteren Verfahren geprüft werden. Trifft die Aussage des Bundesverkehrsministeriums zu, dann wäre sicherlich eine Ergänzung der Richtlinie notwendig und dafür besteht ja im weiteren Verfahren auch noch Gelegenheit. Es wäre mit den Zielsetzungen des Richtlinienvorschlags kaum vereinbar, wenn der Bundesverkehrswegeplan als wichtige übergeordnete und nationale Planung der Verkehrswege von einer solchen Prüfpflicht ausgeschlossen wäre. Letztlich würde dies auch den erklärten Intentionen der Politik und des Bundesverkehrsministeriums widersprechen, die eine verstärkte Berücksichtigung ökologischer Belange auch bei der Bundesverkehrswegeplanung anstreben. Die Plan-/Programm-UVP bietet hierzu ein transparentes und strukturiertes Verfahren, das genutzt werden sollte.

4. Forschung

Zu den Erfahrungen und Anforderungen einer Plan-/Programm-UVP liegen eine Reihe internationaler, europaweiter und deutscher Forschungsarbeiten vor. Einige beziehen sich auf den gesamten Anwendungsbereich der Programm-UVP, andere behandeln speziell den Verkehrssektor.

Einen aktuellen Erfahrungsbericht vermittelt die im Auftrag des österreichischen Umweltministeriums angefertigte Studie über internationale Erfahrungen (Aschemann 1996). Ebenfalls internationale Erfahrungen mit der Plan-/Programm-UVP wurden in einer Studie für die Generaldirektion XI der EU-Kommission aufgearbeitet (DHV 1995). Als Grundlage für den Richtlinienvorschlag hatte die Generaldirektion XI zwei Studien über die Erfahrungen in den Mitgliedsländern der Europäischen Union in Auftrag gegeben (Lee/Hughes 1995).

Diese Forschungsarbeiten kommen zu dem Ergebnis, daß, zumindest in den europäischen EU-Mitgliedsstaaten, Pläne und Programme in unterschiedlicher Form und Tiefe auf ihre Umweltfolgen hin überprüft werden, daß alle Anforderungen des Richtlinienvorschlags aber noch nicht erfüllt werden. Methodische Schwierigkeiten für die Umsetzung des Richtlinienentwurfs werden aber nicht gesehen.

Speziell mit der Programm-UVP für Verkehrsplanung beschäftigt sich eine Studie, die von der für Verkehrsfragen zuständigen EU-Generaldirektion in Auftrag gegeben wurde. In dieser Studie werden Empfehlungen insbesondere für eine Programm-UVP für das Transeuropäische Netz entwickelt.

Sechs Forschungsvorhaben mit Bezug zur Programm- und Plan-UVP, die mit Unterstützung des Umweltbundesamtes erarbeitet wurden, wurden vorgestellt. Dabei beziehen sich nur zwei dieser Forschungsarbeiten direkt auf Verkehrsplanungen. In zwei Referaten wurde ein laufendes Forschungsvorhaben des Umweltbundesamtes vorgestellt (Arbeitsgemeinschaft IWW et al. 1996). Damit wird ein Verfahren entwickelt, um Umweltwirkungen von Verkehrsprojekten verkehrsträgerübergreifend und gesamtnetzbezogen abzuschätzen.

5. Diskussionsschwerpunkte

In der Planungs- und Verwaltungspraxis werden insbesondere bei drei Anforderungen des Richtlinienentwurfs Probleme gesehen: Prognosemethoden, Bewertungsfragen und Beteiligungsverfahren. Aus diesem Grunde wurden auf der Fachtagung zu diesen drei Themen Workshops durchgeführt, in denen die angesprochenen Bereiche intensiv diskutiert worden sind.

5.1 Weiterentwicklung der Prognosemethoden

Basis für die UVP ist die Darstellung des geplanten Verkehrsnetzes mit möglichen Alternativen. Um Umweltauswirkungen darstellen zu können, sind zeitliche und räumliche Prognosen des Verkehrsaufkommens notwendig. Prognosen für Verkehrssysteme, bei denen auch noch die Auswirkungen von alternativen Lösungen dargestellt werden sollen, sind methodisch schwierig. Angeführt werden die Bedeutung und Verfügbarkeit von Datengrundlagen, die Prognosemethoden, die Rahmenbedingungen und Annahmen der Prognosen, Fragen zum Verständnis und zur Interpretation von Prognoseergebnissen sowie Kriterien zur Bewertung der Prognosequalität. Schon bei den "Basisdaten" bestehen erhebliche Defizite. Umstritten ist auch die Definition und Größenordnung des "induzierten Verkehrs". Damit wird das Phänomen beschrieben, daß gerade wegen des Ausbaus des Verkehrsnetzes die Verkehrsleistung immer stärker zunimmt, in Teilbereichen sogar stärker als ursprünglich erwartet. Von der Europäischen Kommission, Generaldirektion XI, wurde in Zusammenhang mit der Planung des Transeuropäischen Netzwerks eine Studie in Auftrag gegeben, um die Rolle des induzierten Verkehrs besser abschätzen zu können (Hague Consulting Group 1996). Insgesamt wurden weltweit 40 Forschungsvorhaben einbezogen, die sich alle auf Verbesserungsmaßnahmen für Straßen oder Schienenwege beziehen. Daraus wurde deutlich, daß die Größenordnung des induzierten Verkehrs sehr stark von der Definition abhängig ist, von dem ausgewählten Referenzfall, der zum Vergleich herangezogen wird, von der Charakteristik des Projektes selber sowie dem betrachteten Gebiet. Schätzungen reichen von 1 bis 3 % bis über 50 %. Als eine sinnvolle Abschätzung wird eine Größenordnung von 0 bis 20 % angegeben. Dabei ist der induzierte Verkehr beim Personenverkehr höher als beim Frachtverkehr (ebda. S. 3).

Von den Teilnehmern des Workshops wurden drei Thesen bzw. Forderungen entwickelt:

  • Daten zu Verkehrsprognosen und zu den notwendigen Rahmendaten müssen aufgabegerecht bereitgestellt werden.
  • In die Forschungsaufgabe "Mobilität verstehen" müssen mehr Mittel investiert werden.
  • Die Zusammenhänge zwischen Verkehrsangebot und Verkehrsnachfrage müssen näher ergründet, im BVWP transparent gemacht und so weit wie möglich in die Bewertung auch von Alternativen einbezogen werden.

5.2 Bewertungsfragen

Im Workshop zu diesem Thema wurden Forschungsvorhaben zur strategischen Umweltfolgenprüfung für die Transeuropäischen Netze, die Möglichkeiten der Monetarisierung von Umweltauswirkungen sowie die Entwicklung von Umweltqualitätszielen diskutiert. Es wurde vorgeschlagen, den zur Zeit bestehenden Bedarfsplänen für Verkehrsplanungen einen Umweltplan entgegenzustellen, der den "Bedarf" an Umweltqualität darstellt und damit eine nachvollziehbare Grundlage für die Bewertung bietet. Auf der Ebene des Bundesverkehrswegeplanes können Umweltqualitätsziele nur der Planungsebene angemessen formuliert werden, d.h. Ziele von nationalem und landesweitem Interesse. Allerdings besteht auch die Notwendigkeit der Regionalisierung, denn es können keine einheitlichen Ziele oder Standards mit Geltungsanspruch für das gesamte Bundesgebiet beschrieben werden. So ist beispielsweise die Ausgangsbelastung (Vorbelastung) ebenso mitentscheidend für die Ausgestaltung von Umweltqualitätszielen wie auch die Überlegungen, was vernünftigerweise innerhalb des Planungszeitraums erreichbar ist.

5.3 Beteiligungsverfahren

Beteiligungsverfahren für die Programm-UVP haben mit dem Dilemma "too early to tell - too late to change" zu kämpfen. Für die Programmebene wird im Beteiligungsverfahren häufig angeführt, daß der Detaillierungsgrad noch zu gering sei, um definitive Aussagen zu treffen und auf die Projektebene verwiesen. Auf der Projektebene wiederum sind zwar detaillierte Aussagen möglich, die Vorhaben sind aber kaum noch veränderbar. In der Praxis wird auch angeführt, daß Beteiligungsverfahren für nationale Infrastrukturplanungen einen erheblichen Aufwand verursachen würden. In dem Workshop zu diesem Thema wurden verschiedene Modelle für eine Beteiligung von Gruppen und Verbänden diskutiert und bereits eingesetzte Verfahren auf ihre Anwendbarkeit überprüft.

Entscheidend ist hierbei auch ein neuer Ansatz. Die Programm-UVP darf nicht lediglich als ein Werkzeug zur Entscheidungsfällung verstanden werden, sondern als prozessuales Instrument zur Entscheidungsfindung und -unterstützung. Damit würde die Befürchtung, Öffentlichkeitsbeteiligung sei in erster Linie Blockade, entkräftet. So verstanden, dient die Öffentlichkeitsbeteiligung einer frühzeitigen Planungsoptimierung. Um die Bedingungen für eine erfolgreiche Öffentlichkeitsbeteiligung zu testen, wurde die Durchführung mehrerer Pilotprojekte vorgeschlagen.

6. Schlußfolgerungen

Der Bundesverkehrswegeplan muß von einer reinen vorhabens- und verkehrsträgerbezogenen Planung zu einem programmatischen Planungsinstrument weiterentwickelt werden. Belange von Raumordnung und Umweltschutz müssen frühzeitig Eingang finden. Wichtig ist die Einbeziehung von Projektalternativen, z.B. durch einen Verkehrsträgervergleich, ebenfalls eine verstärkte Berücksichtigung von Raumbelastbarkeiten und von Entlastungsmöglichkeiten durch neue Netzkonzeptionen.Umweltbelange müßten stärker bereits bei der Formulierung der verkehrspolitischen Leitbilder eine Rolle spielen.

Eine Fortschreibung des Bundesverkehrswegeplans ist unbedingt notwendig, um auf die neuen Rahmenbedingungen eingehen zu können. Gleichzeitig kann der Richtlinienentwurf für die Programm-UVP als Grundlage für die Ermittlung von Forschungsdefiziten und die Entwicklung entsprechender Forschungsstrategien dienen. Dabei sollten in erster Linie auch Praxistests durchgeführt werden, um frühzeitig festzustellen, welche Anforderungen bereits erfüllt werden und in welchen Bereichen überhaupt eine Ergänzung notwendig ist. Auf Erfahrungen mit entsprechenden Ansätzen in anderen Fachbereichen oder auf Landesebene kann zurückgegriffen werden.

Die Fortschreibung des Bundesverkehrswegeplans muß auf jeden Fall Gegenstand einer Programm-UVP sein. Sollte die Formulierung des Richtlinienentwurfs dies ausschließen, dann muß im weiteren Verfahren der Entwurf entsprechend angepaßt werden.

Die Programm-UVP benötigt den fachlichen Input aus verschiedenen Fachbereichen. Es ist bisher noch nicht in ausreichendem Maße gelungen, die Anforderungen, aber auch die Chancen einer Programm-UVP darzustellen. Die weitere Entwicklung dieses Instruments muß deshalb unter intensiver Beteiligung der verschiedenen Fachdisziplinen erfolgen.

1. "Super-GAU Auto". Stern Nr. 13, 1995, S. 74, nach einer Studie des Heidelberger Umwelt- und Prognose-Instituts (UPI).

2. Zum Zeitpunkt der Tagung am 13./14.11.1996 lag den Teilnehmern der Diskussionsentwurf zum Stand Juni 1996 vor. In den Anhang dieser Dokumentation wurde die deutsche Übersetzung des am 04.12.1996 beschlossenen Richtlinienvorschlags aufgenommen.

3. Zur historischen Entwicklung der Bundesverkehrswegeplanung siehe: Reh 1988; Gadegast 1989.

4. Gesetz über den Ausbauplan für die Bundesfernstraßen vom 27.07.1957, BGBl. I, S. 1189.

5. Gesetz über den Ausbau der Bundesfernstraßen in den Jahren 1971-1985 vom 30.06.1971. BGBl I, S. 873.

6. Siehe hierzu auch den Beitrag zum Tagungsband von Gipper, A.: "Fortschreibung des Bundesverkehrswegeplans 1992 (BVWP '92)".

7. Dieses Dokument wird als Grundlage im BVWP '92, S. 9, erwähnt, ist aber nicht öffentlich verfügbar.

8. Unterrichtung durch die Bundesregierung: Beschluß der Bundesregierung zur Reduzierung der energiebedingten CO2-Emissionen in der Bundesregierung Deutschland auf der Grundlage des Zweiten Zwischenberichtes der Interministeriellen Arbeitsgruppe "CO2-Reduktion" (IMA CO2-Reduktion). BTS 12/2081 vom 12.02.1992. S. 9 ff.

9. Zur Bewertungsmethode siehe: BMV 1993.

10. In der Begründung zum Richtlinienvorschlag führt die Kommission aus: "Ein besonderer Vorteil der Einbeziehung von Plänen und Programmen in das Prüfsystem besteht darin, daß Alternativen angemessen geprüft werden können (z.B. ... die Auswahl alternativer Verkehrsträger)." (EC 1996, Pkt. 1.8 der Begründung). Beabsichtigt die Kommission also eine Prüfung alternativer Verkehrsträger, kann der Bundesverkehrswegeplan kaum außer Acht gelassen werden.

1. Für diese Studie wurden auch drei Fallbeispiele aus den Mitgliedsländern Großbritannien, Spanien und Bundesrepublik analysiert. Der Beitrag für die Bundesrepublik befaßt sich detailliert mit dem Bundesverkehrswegeplan 1992. Wagner, D. in Zusammenarbeit mit Kleinschmidt, V.: Möglichkeiten der Strategischen Umweltfolgenabschätzung (SEA) für den Bundesverkehrswegeplan. Köln, Juni 1994.

12. Steer/Davies/Gleave 1996.

13. Siehe hierzu den Beitrag zum Tagungsband von Steinhauer, M.: "Einige Forschungsvorhaben mit Bezug zur Programm- / Plan-UVP".

14. Siehe hierzu den Beitrag zum Tagungsband von Gühnemann, A.: "Entwicklung eines Verfahrens zur Aufstellung umweltorientierter Fernverkehrskonzepte als Beitrag zur Bundesverkehrswegeplanung".

15. Siehe hierzu den Beitrag zum Tagungsband von Rommerskirchen, St.: "Langfristige Verkehrsprognosen - Gratwanderungen in einem komplexen Problemgebirge".

16. Siehe hierzu den Beitrag zum Tagungsband von Pfleiderer, R.: "Das Phänomen Verkehr".

17. Vom UVP-Förderverein wird gemeinsam mit dem Öko-Institut in Darmstadt im Herbst 1997 ein Erfahrungsaustausch zum Thema "Beteiligungsverfahren in der Bundesverkehrswegeplanung" zwischen ca. 20 Expertinnen und Experten aus verschiedenen Fachdisziplinen organisiert.

18. Siehe hierzu den Beitrag zum Tagungsband von Hoppenstedt, A.: "Erwartungen an eine Modifizierung der Bundesverkehrswegeplanung aus Sicht der Umweltplanung", insbes. auch Abb. 2: "Aufgabenfelder einer umfassenden Prozeß-UVP".

19. Siehe hierzu den Beitrag zum Tagungsband von Stein, W.: "Verkehrsplanung und Umwelt in den Bundesländern", mit Hinweisen auf die Erfahrungen in Nordrhein-Westfalen.